Braver Amtsschimmel, arroganter Kellner?

Über Verwaltungskultur

Kenneth Anders, 18.09.2016

Ein Österreicher, der in den Neunziger Jahren auf einen Lehrstuhl in Berlin berufen wurde, erzählte mir einmal von seinen ersten Tagen in Deutschland. Frisch angekommen, wollte er abends schön essen gehen. Er suchte sich ein schmuckes Restaurant aus und nahm darin Platz. Herrlich, Berlin, ich bin da! Aber etwas stimmte nicht. Es war nicht nur das Essen, das zu jener Zeit in Berlin beileibe noch keine kulinarischen Spitzen erreichte, es war vor allem das Verhalten des Kellners. Der tat so, als schuldete man ihm etwas. Wenn die Leute gegessen hatten und nach Hause wollten, sagten sie: Dürfen wir bitte zahlen? Das devote Verhalten der Gäste irritierte den jungen Professor.

Am nächsten Tag hatte der Professor einige Verwaltungsgänge zu erledigen. Das erfüllte ihn mit großem Unbehagen, denn in Österreich (so jedenfalls beschrieb er es) bilden die Verwaltungen für die Bürger schwierige Herausforderungen. Es sei dort, als stünde man in der Schuld der Bürokraten. Aber das Bild, das sich ihm in Berlin bot, war ganz anders. Er traf auf freundlich-sachliche Mitarbeiter, die ihre Aufgabe in einem effektiven Dienstleistungsbewusstsein erfüllten. Kellner und Verwaltungsmenschen, so schlussfolgerte der junge Professor, haben also in Deutschland und Österreich genau umgekehrte Rollen, was die Schuld gegenüber dem Bürger anbetrifft.

Ich kann überhaupt nicht beurteilen, ob die Beobachtung des österreichischen akademischen Gastarbeiters einen wahren Kern hat, ich kenne überhaupt keine österreichischen Verwaltungen und auch mit der Gastronomie unseres Nachbarlandes habe ich nur oberflächliche Erfahrungen gemacht. Dennoch hat mich der Vergleich zum Nachdenken über unsere Verwaltungen angeregt, gerade in den letzten Jahren, in denen ich mit Verwaltungen in Berührung kam – zum Teil beruflich, zum Teil als Gemeindevertreter. Dadurch musste ich manche Urteile revidieren und wurde, ehrlich gesagt, auch in mancher Hinsicht beschämt. Denn offenbar hatte ich nicht die leiseste Ahnung von dem, was eine gute von einer schlechten Verwaltung unterscheidet. Ich hatte nicht einmal in Ruhe darüber nachgedacht, wozu Verwaltungen überhaupt da sind.

Es ist eine weit verbreitete Vorstellung: Verwaltungen sind langweilig, unbeweglich, bequem, ja unmenschlich. Man spricht von Bürokratie und von aufgeblähten Apparaten, als seien Verwaltungen im Kern überflüssig. So etwas habe ich zwar nie gedacht, aber ich habe auch nie widersprochen. Zum Sesselfurzer-Diskurs verhielt ich mich indifferent. Nun ist nicht zu leugnen, dass es gute und schlechte, faule und fleißige Verwaltungsmitarbeiter gibt - das ist so wie in anderen Bereichen auch. Es geht aber um das ganze System und seine Funktionsweise. Und da muss man erst einmal fragen: Warum haben wir überhaupt so viele Verwaltungen?

In unserer Gesellschaft fordern viele Menschen Fairness und Gerechtigkeit, sie wollen, dass Benachteiligungen ausgeglichen werden und Kontrollen über Unternehmen ausgeübt werden, die die Umwelt schädigen können. Vor allem möchten sie mit beinahe allem versorgt werden, was sie zum Leben und für ihre Entwicklung brauchen, ohne sich selbst darum kümmern zu müssen: Mit Bildung, Abwasserleitungen, öffentlichem Personennahverkehr und Infrastruktur. Auch bei diesen Versorgungsleistungen fordern sie wieder ausgleichende Mechanismen, um etwa soziale oder regionale Ungleichgewichte abzumildern oder aufzufangen.

Um all diese Forderungen umzusetzen, gibt es Verwaltungen. Sie müssen das gut Gewollte und in der Politik für richtig  Befundene nun gewährleisten, organisieren und überwachen. Und dafür brauchen sie Regeln. Eine zentrale Aufgabe von Verwaltungen ist es, die Regelhaftigkeit unseres Lebens zu sichern, in einer Zeit, in der beinahe alle Leute irgendwelche Forderungen stellen und sie politisch geltend machen.

Diese Regeln ärgern wiederum viele Menschen. Sie meinen, es müssten doch die Maßstäbe ihres eigenen gesunden Menschenverstandes ausreichen, um die Welt vernünftig einzurichten. Wer nun aber unzufrieden ist, zieht gern vor Gericht, um eine Änderung der für ihn unhaltbaren Zustände zu erwirken. Und im Zweifelsfall wird dann das Verhalten der Verwaltungsmitarbeiter kassiert oder die Regeln werden noch komplizierter und raffinierter. Also müssen die Verwaltungen wieder noch genauer auf die Regeln achten. Um es kurz zu machen: die großen Verwaltungsapparate kommen zustande, weil wir unaufhörlich versuchen, unsere Welt zu verbessern.

Angesichts der Tatsache, dass in Deutschland viele Menschen in Verwaltungen arbeiten, scheint es nun aber verwunderlich, dass sich das Klischee der überflüssigen und faulen Verwaltungen hartnäckig hält. Warum verteidigen sich die Verwaltungsmitarbeiter nicht, warum hauen sie nicht mit der Faust auf den Tisch, wenn einmal wieder über sie genölt wird?

Weil es einen Teil in der Verwaltungsarbeit gibt, den man schwer erklären kann. Wer in einer Verwaltung arbeitet, muss nämlich die Regeln, für die er einstehen muss, ununterbrochen auslegen und Ermessensentscheidungen treffen. Und das ist etwas anderes, als einen Nagel in die Wand zu hauen.

Man sitzt Bürgern gegenüber, die etwas von der Verwaltung wollen – und muss einschätzen, ob es sich um einen Querulanten oder um einen umsichtigen Bürger handelt. Die Regeln gelten natürlich für beide gleich, aber sie kommen nicht gleich zur Anwendung. Im einen Fall muss man geschickt parieren, weil die Veraltungsarbeit sonst Schaden nimmt, im anderen Fall kann man bei einem Regeldilemma nach einem Ausweg suchen.

Oder man bekommt Aufträge aus der Politik, diese oder jene Dinge umzusetzen, was aber innerhalb des Regelwerks zu Widersprüchen führen würde. Man muss abwägen, ob man sich der Politik entgegenstellt und das Vorhaben als undurchführbar zurückweist oder eine andere Lösung findet. Beides birgt Risiken. Man steht schnell als Verhinderer da oder man lässt zu, dass nicht rechtssichere Praktiken etabliert werden. Beides ist für den Mitarbeiter unangenehm.

Bei der Abwägung zwischen Menschen, Anforderungen, Auslegungsvarianten und Genauigkeit ist es wohl gut, wenn man jemanden hat, mit dem man sich austauschen kann. Aber verantworten muss man das Ergebnis dann doch selbst. Es ist, in gewisser Hinsicht, ein einsames Geschäft. Jede Regel muss in je spezifischen Situationen angewendet werden – und dafür braucht es Handwerk, Gespür, Menschenkenntnis, Scharfsinn, vor allem aber: Zurückhaltung. Ein leitender Verwaltungsmitarbeiter darf nicht schwatzhaft sein. Er muss sich genau überlegen, was er sagt. Und er muss einen großen Teil dessen, was er entscheidet und in das Regelgefüge seiner Verwaltung einzufügen hat, mit sich allein ausmachen. Den Unverstand mancher Leute muss er ertragen. Er darf vielleicht in sich hineingrinsen, aber er hat den Bürgern dennoch zu Dienst zu sein, also hilft das nicht viel.

Vieles an der Arbeit unserer Verwaltungen ist mir immer noch fremd. Manches ist sicher ebenso trivial, wie man es sich im abfälligen Jargon auf der Straße vorstellt. Aber manches ist auch interessant und es fordert den ganzen Menschen in seinem Verstand und seiner Entschiedenheit. Wir haben in Deutschland viele Menschen, die dieser Herausforderung in aller Stille gewachsen sind. Sie sind nicht korrupt, sie haben Urteilsvermögen und vereinen intellektuelle Klarheit mit Empathie. Sie ertragen es, dass nie jemand ein greifbares Ergebnis ihrer Arbeit sehen wird, wie es bei Künstlern oder Handwerkern oder Landwirten der Fall ist. Oft bin ich einem Selbstverständnis begegnet, wie es für die preußische Blütezeit behauptet wird: dem Gemeinwesen dienen zu wollen, aber genau daraus auch persönliche Standfestigkeit zu gewinnen. Im letzten Jahr, in dem viele Menschen nach Deutschland kamen, hätten wir ohne gute Verwaltungen alt ausgesehen. Es gab Ausfälle – wie in Berlin – wo man wahrscheinlich über die Jahre erst Personal abgebaut und es dann sprunghaft wieder erhöht hat – zum Schaden der Verwaltungen. Denn was gutes Verwaltungshandeln ist, kann man nicht nur aus Büchern entnehmen, man muss es erleben. Dennoch, in den meisten Fällen haben die Verwaltungen die Dynamik bewältigt. Es gab auch viele Bürger, die geholfen haben – und die sind auch nötig. Aber ohne Verwaltungen geht es eben auch nicht.

Mir ist also klargeworden, dass wir lernen müssen, eine Vorstellung von hoher Verwaltungskultur zu entwickeln, damit wir als Bürger einen Beitrag zu dieser leisten können – durch unser eigenes Verhalten. Gute Verwaltungsarbeit von weniger guter zu unterscheiden, das können die meisten von uns gar nicht. Ich denke manchmal, wir wissen gar nicht, wie gut wir es haben.

Da lass ich mir lieber von einem Kellner pampig kommen.